摘要:鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性造就了基層政府公共政策過(guò)程的獨(dú)特場(chǎng)域。H縣火化政策執(zhí)行經(jīng)歷了政府運(yùn)動(dòng)式治理、村民消極軟抵抗到政策隱性終結(jié)公開(kāi)化的變異過(guò)程。這一過(guò)程演繹著府際關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、基層官員與鄉(xiāng)村共同體關(guān)系相互影響的復(fù)雜場(chǎng)景。政策細(xì)化中的鄉(xiāng)村文化融入是基層政府政策執(zhí)行的必要條件。一旦缺失將引致基層官員的身份困境，成為鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行變異的決定因素。協(xié)商民主的議事規(guī)則有助于通過(guò)增進(jìn)公民參與，將鄉(xiāng)村文化習(xí)俗融入政策細(xì)化，促成正式制度與非正式規(guī)則、習(xí)俗的互恰，為鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞:基層官員；身份困境；鄉(xiāng)村治理；政策執(zhí)行變異

鄉(xiāng)村治理是中國(guó)國(guó)家治理體系中的重要組成部分。政策執(zhí)行是國(guó)家政治意志在鄉(xiāng)村治理中得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性造就了基層政府公共政策過(guò)程的獨(dú)特場(chǎng)域。這一獨(dú)特場(chǎng)域是一個(gè)由府際關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、基層政策與鄉(xiāng)村社會(huì)共同體關(guān)系等構(gòu)成的綜合體。其中，兩個(gè)不可忽視的群體是基層官員和鄉(xiāng)村中的“能人群體”。徐勇教授對(duì)鄉(xiāng)村治理中的能人政治現(xiàn)象進(jìn)行了研究，揭示了能人權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的資源整合和社會(huì)動(dòng)員作用，提出“鄉(xiāng)村治理應(yīng)由能人治理走向法治治理”的觀點(diǎn)。[I]在此轉(zhuǎn)向過(guò)程中，基層官員和能人群體往往被視為“鄉(xiāng)村精英”籠統(tǒng)看待，而忽視了二者之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的基層官員處于中國(guó)行政體制的末端，向上承接政府行政體系，向下連接鄉(xiāng)村社會(huì)，和鄉(xiāng)村中的能人群體保持聯(lián)系。作為“中間人”的基層官員是鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行的主體。從鄉(xiāng)村治理中的基層官員群體入手，分析其雙重身份下”中間人”困境，有助于加深理解鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行變異，為中國(guó)基層政治、鄉(xiāng)村治理研究提供有益參考。

一、問(wèn)題的提出

政策執(zhí)行難和政策失靈（政策失敗）成為中國(guó)公共政策研究中的一個(gè)熱點(diǎn)。眾多研究關(guān)注到政策質(zhì)量、政策執(zhí)行者素質(zhì)、政策執(zhí)行所需的資源等原因引致的政策失靈或政策執(zhí)行阻滯。[2]但是，上述研究存在的問(wèn)題是將政策執(zhí)行與政策制定相對(duì)分離，從相對(duì)靜態(tài)的政策過(guò)程經(jīng)典模型出發(fā)考察政策執(zhí)行問(wèn)題，隸屬于第一代政策執(zhí)行研究的自上而下路徑。[3]第二代政策執(zhí)行研究路徑試圖突破這一難題，考察諸如街頭官僚、基層政府在政策執(zhí)行中的權(quán)宜調(diào)整。[4]筆者將第三代政策執(zhí)行研究路徑視為前兩代研究路徑的結(jié)合，可以概括為政府間關(guān)系視角下的政策執(zhí)行研究路徑。相關(guān)的研究包括凋雪光有關(guān)中國(guó)官僚制與國(guó)家治理邏輯的研究，從組織社會(huì)學(xué)和組織間關(guān)系的視角，考察了政府間共謀[5]和政府間談判[6]對(duì)政策執(zhí)行的影響機(jī)理，展現(xiàn)了中國(guó)公共政策執(zhí)行場(chǎng)域的復(fù)雜性。楊宏山構(gòu)建起“路徑一激勵(lì)”的政策執(zhí)行研究的分析框架，以住房保障政策為例，從中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)程度和政策執(zhí)行路徑的清晰程度兩個(gè)維度，概括出政策執(zhí)行的四種模式：行政性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。[7}陳家建重點(diǎn)考察了特定政策在不同時(shí)期的執(zhí)行波動(dòng)現(xiàn)象，并從政策適用性和政策執(zhí)行壓力兩個(gè)維度進(jìn)行了分析。[8]

上述研究從不同的側(cè)面解釋了政策執(zhí)行出現(xiàn)的種種問(wèn)題，但其研究單元主要局限于政府內(nèi)部。公共政策作為政府對(duì)全社會(huì)資源和價(jià)值做出的權(quán)威性配置，[9]在其制定、執(zhí)行中不可忽視政策相關(guān)利益主體，尤其是政策目標(biāo)群體。自上而下政策執(zhí)行研究路徑中涉及到政策目標(biāo)群體的配合問(wèn)題，但這些分析建立在“政策本身不存在質(zhì)量問(wèn)題”的假定之上?；谶@一假定，上述研究并未切實(shí)考察政策目標(biāo)群體在政策過(guò)程中的真正作用。政府間關(guān)系的研究路徑盡管解釋了政策執(zhí)行阻滯、政策執(zhí)行難等問(wèn)題，但其視角仍然限于政府行政體系內(nèi)部，并未足夠重視政策執(zhí)行過(guò)程中的政府與社會(huì)關(guān)系?，F(xiàn)有研究中關(guān)于街頭官僚的研究，揭示了基層政府、基層官員政策執(zhí)行過(guò)程中的自由裁量。但是，這些研究并未厘清一個(gè)問(wèn)題：何種機(jī)制影響街頭官僚運(yùn)用自由裁量權(quán)以至于引起政策執(zhí)行變異。

鄉(xiāng)村治理中作為執(zhí)行主體的基層官員，以不同的形式和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)，尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)中的能人群體。如果僅從政府內(nèi)部的視角考察基層官員在政策執(zhí)行過(guò)程中的角色和行為選擇，很容易陷入到自下而上研究路徑”服務(wù)意識(shí)薄弱、素質(zhì)能力欠缺、執(zhí)行資源不足”的片面歸因。本文擬就這一問(wèn)題進(jìn)行探索，將政策執(zhí)行研究的分析框架拓展至政府與社會(huì)關(guān)系對(duì)鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行的影響，重點(diǎn)考察”作為政策執(zhí)行主體的基層官員，如何與政策目標(biāo)群體進(jìn)行互動(dòng)并對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響”。尤其是當(dāng)基層官員兼具”政策執(zhí)行主體”和“間接、潛在的政策目標(biāo)群體”這一雙重身份時(shí)，其身份重疊引起的價(jià)值沖突困境，會(huì)以何機(jī)理對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生何種影響。

本文的研究主要通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村治理中火化政策執(zhí)行過(guò)程的個(gè)案考察展開(kāi)。中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行過(guò)程，全景式的展現(xiàn)了“不同層級(jí)政府一基層政府—基層官員一鄉(xiāng)村社會(huì)”這些交織在一起的運(yùn)行場(chǎng)域。上述各主體對(duì)推行火化政策持有不同的動(dòng)機(jī)、認(rèn)知和理解，在不同的階段也表現(xiàn)出對(duì)火化政策執(zhí)行的遵從、抵抗、默許等行為選擇差異。政策執(zhí)行過(guò)程中主體間的互動(dòng)，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理中公共政策執(zhí)行的差異性和復(fù)雜性。對(duì)此過(guò)程的深描，有助于透析中國(guó)鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行存在的一般性規(guī)律，為鄉(xiāng)村治理的“善治”提供理論支持。

二、鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行變異研究的分析框架

綜上所述，本文將鄉(xiāng)村治理中的政策過(guò)程拓展至政府間關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政策細(xì)化在鄉(xiāng)村治理政策執(zhí)行中的重要性；進(jìn)而將基層官員及其與鄉(xiāng)村社會(huì)“能人群體“普通村民的關(guān)系，置于鄉(xiāng)村社會(huì)文化習(xí)俗的非正式權(quán)威的分析框架，考察處于政府與鄉(xiāng)村社會(huì)邊界的基層官員，受雙重身份困境如何影響政策執(zhí)行變異。由此形成鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行變異分析框架示意圖。

（一）政策細(xì)化：府際關(guān)系視角下的中國(guó)政策執(zhí)行

基層政府和基層官員是鄉(xiāng)村治理的重要主體，處于中國(guó)行政體制中的最末端，是政府間關(guān)系視角下處于行政體系末端的基本單元。從政府間關(guān)系的視角考察中國(guó)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，首要的是厘清中國(guó)政策執(zhí)行的政治情景?？追北?、賀東航將其界定為“以黨領(lǐng)政”、黨和國(guó)家相互“嵌入”強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政策過(guò)程中的“高位推動(dòng)”作用，并以此為基礎(chǔ)分析政策的層級(jí)性和多屬性特征，提出政策細(xì)化、政策再規(guī)劃的概念，作為政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)——兼顧中央統(tǒng)一性和地方多樣性。[10]在此語(yǔ)境下，中央政府主要負(fù)責(zé)倡導(dǎo)或出臺(tái)宏觀指導(dǎo)性政策；地方政府則負(fù)責(zé)制定符合本地實(shí)際的細(xì)則指導(dǎo)性政策；基層政府的主要任務(wù)是根據(jù)地方政府的細(xì)則指導(dǎo)性政策，制定更為細(xì)化的在本地可執(zhí)行的政策。因此，政策細(xì)化成為考察中國(guó)政策過(guò)程須加重視的環(huán)節(jié)?；鶎庸賳T成為政策細(xì)化及政策執(zhí)行的主要落實(shí)方。基層官員指處于基層直接面對(duì)政府管理、服務(wù)對(duì)象的一批官員和公務(wù)員。中國(guó)行政體系中基層官員主要指城市街道辦事處、社區(qū)干部和鄉(xiāng)村治理中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)的干部。西方學(xué)術(shù)界將這個(gè)群體稱(chēng)之為“街頭官僚”。

鄉(xiāng)村治理主體不僅限于基層政府和基層官員，還包括鄉(xiāng)村治理的參與者，也是鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行的目標(biāo)群體一一村民。村民可以細(xì)分為普通村民和特殊村民。特殊村民泛指那些在鄉(xiāng)村社會(huì)中能夠發(fā)揮資源整合和社會(huì)動(dòng)員的群體。這個(gè)群體包括以宗族組織、農(nóng)業(yè)合作社老人會(huì)、村廟理事會(huì)等為載體的能人群體或鄉(xiāng)村精英，是鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行中重要權(quán)威，是政府與社會(huì)關(guān)系視角下考察政策執(zhí)行的重要主體。[II]這類(lèi)特殊村民大多與基層官員以血緣、同鄉(xiāng)、同學(xué)的形式保持連結(jié)。這兩類(lèi)村民往往表現(xiàn)為一定程度的身份重疊，對(duì)其他普通村民的行為選擇具有重要影響，是考察鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行的重要主體。上述三組關(guān)系分別對(duì)應(yīng)于政府間關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系和社會(huì)自治組織中的主體間關(guān)系。

（二）基層官員的身份困境：鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行變異的關(guān)鍵

既有關(guān)于基層官員的研究主要集中于西方語(yǔ)境下街頭官僚政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)；[12]韓志明的研究考察了街頭官僚的工作界面，并分為窗口界面、街頭界面和社區(qū)界面三個(gè)類(lèi)型。[13]鄉(xiāng)村治理中的基層官員主要隸屬于社區(qū)界面。基層官員的工作職責(zé)和職務(wù)行為代表著國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的行使。如前所述，基層官員絕大多數(shù)屬于本土成長(zhǎng)、提拔，往往居住于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村中，在本地?fù)碛斜P(pán)根錯(cuò)節(jié)的親戚朋友、老師同學(xué)等社會(huì)關(guān)系?；鶎庸賳T及其親戚朋友等特殊村民，可以說(shuō)是嫁接鄉(xiāng)村社會(huì)非正式權(quán)力下自組織治理和基層政府正式權(quán)力施治的中介。這些特殊村民通過(guò)村民自治組織和連帶團(tuán)體的組織載體，運(yùn)用鄉(xiāng)村社會(huì)獨(dú)特的傳播渠道和傳播形式，對(duì)普通村民對(duì)政策的認(rèn)知、理解和支持產(chǎn)生重要影響。比如蔡曉莉研究中的連帶團(tuán)體發(fā)揮出來(lái)的非正式問(wèn)責(zé)功能。[14]

從這個(gè)意義上考察，基層官員實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了公共政策在鄉(xiāng)村執(zhí)行的政策動(dòng)員功能，其行為選擇的關(guān)鍵在于其獲得的利益和聲望。如果政策執(zhí)行會(huì)給其本人或親屬帶來(lái)實(shí)際的利益或聲望，其往往選擇支持的政策動(dòng)員行為；相反則會(huì)選擇消極軟抵抗的政策動(dòng)員行為。問(wèn)題來(lái)自于：基層官員既面臨自上而下的行政壓力，又面臨自下而上的“鄉(xiāng)村壓力”，兩股壓力的相互沖突是導(dǎo)致基層官員身份困境的關(guān)鍵。如圖1所示，本文將基層官員的雙重身份及其所處的基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的交界視為政策變異的邊界。這一邊界的臨界值即為上述的實(shí)際利益和權(quán)威聲望是否符合其預(yù)期。

（三）身份困境的根源：政策細(xì)化中鄉(xiāng)村文化的缺失

鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行需要政策細(xì)化中融入這些因素。來(lái)自上級(jí)政府的宏觀性指導(dǎo)政策往往提出“結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)可行性的細(xì)則”?！氨镜貙?shí)際“包含的內(nèi)容非常豐富，并表現(xiàn)出中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然地理資源等方面的差異性，這些差異中最重要的部分就是鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村習(xí)俗承擔(dān)著維持鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行秩序的功能。帕特南有關(guān)社會(huì)資本與民主制度運(yùn)行績(jī)效的研究，從人類(lèi)學(xué)的視角考察了鄉(xiāng)村文化習(xí)俗及其社會(huì)資本的政治功能。[15]這一研究視角與諾斯的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、奧斯特羅姆的社會(huì)自組織和奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯等研究一起，開(kāi)拓出“正式制度與非正式制度的關(guān)系”這一富有吸引力的理論疆域。蔡曉莉[16]、姚洋、徐紩青[17]有關(guān)農(nóng)村公共品供給的研究分別考察了非正式制度的問(wèn)責(zé)、資源整合功能。吳軍民通過(guò)對(duì)江西農(nóng)村低保的實(shí)證研究，考察了地方性知識(shí)與規(guī)則內(nèi)容彈性和形式內(nèi)容彈性的關(guān)系。[18]謝慶奎等則重點(diǎn)分析了非正式約束下的政策參與研究，強(qiáng)調(diào)地方性知識(shí)對(duì)特定區(qū)域公眾政策參與模式的影響，并對(duì)參與模式的不同進(jìn)行分類(lèi)。[19]由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村文化習(xí)俗是鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行不可回避的因素。

鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行，需要以融入鄉(xiāng)村文化的政策細(xì)化為前提。而現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中的政策往往未經(jīng)細(xì)化，便以運(yùn)動(dòng)式治理的模式依靠行政權(quán)威和指令指標(biāo)化的向下傳遞，使得基層官員既面臨嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策的行政壓力，否則就會(huì)在運(yùn)動(dòng)式治理中因執(zhí)行不力而遭到免職、降級(jí)、處分，或者落下“執(zhí)行不力”的形象退出晉升序列；又要面臨來(lái)自政策執(zhí)行對(duì)象存在的鄉(xiāng)村社會(huì)共同體的文化習(xí)俗壓力，否則就會(huì)在鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中遭到鄉(xiāng)親甚至是父母、兄弟的指責(zé)、嘲笑。當(dāng)面臨鄉(xiāng)村社會(huì)的”項(xiàng)目下鄉(xiāng)”類(lèi)的政策優(yōu)惠時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)共同體給予基層官員的壓力是必須將這些項(xiàng)目?jī)?yōu)惠拿到本村；而面臨鄉(xiāng)村社會(huì)移風(fēng)易俗、改革陋習(xí)、繳納稅費(fèi)等有關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)慣習(xí)改變的政策執(zhí)行時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)共同體需要基層官員對(duì)其違規(guī)甚至違法行為提供庇護(hù)，否則就會(huì)被視為“忘本”而遭到指責(zé)。

綜上所述，鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行面臨著政府自上而下正式權(quán)威與鄉(xiāng)村社會(huì)自治非正式權(quán)威的相互磨合、沖突的互動(dòng)?；鶎庸賳T處于互動(dòng)的邊界，在特定政策領(lǐng)域可能引致的雙重身份困境是影響鄉(xiāng)村社會(huì)治理中政策變異的關(guān)鍵變量。

三、政策回流的發(fā)生：L村火化政策執(zhí)行變異的過(guò)程分析

（一）研究方法

本文以殯葬制度改革中的“火化政策執(zhí)行”為研究對(duì)象，考察一個(gè)村落火化政策執(zhí)行的變異過(guò)程，試圖從中窺見(jiàn)鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行困境的一般規(guī)律。本文主要采用基于田野調(diào)查的單案例研究方法。以質(zhì)性研究方法為指導(dǎo)的個(gè)案研究面臨著代表性的困境。針對(duì)這一現(xiàn)象，賀雪峰曾強(qiáng)調(diào)“通過(guò)考察自上而下政策在村莊實(shí)踐的過(guò)程、機(jī)制和后果的村治模式，不僅可以解決個(gè)案調(diào)查的目的問(wèn)題，使以村莊為基礎(chǔ)的個(gè)案研究有益于中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐，而且可以找到個(gè)案研究與理解中國(guó)社會(huì)的中介”。[20]在中國(guó)情景下開(kāi)展個(gè)案式的調(diào)查研究，盡管面臨著“于村于面”的鄉(xiāng)村特質(zhì)差異，但是共性在于中國(guó)政策執(zhí)行情景、政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制的趨同性。因此，本文的研究擬從自上而下的政策執(zhí)行壓力的共性入手，尋找鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行變異的鄉(xiāng)土決定因素，并從這一決定因素中抽象出一般的特征，解釋更大范圍的鄉(xiāng)村治理政策執(zhí)行變異。

（二）個(gè)案選擇

本文選擇的個(gè)案村莊是位于豫北H縣L鎮(zhèn)的L村。L村位于豫北平原河南省H縣東北部，距縣城20公里，土地面積約1平方公里，共223戶(hù)約1900人。村中主要姓氏從東向西聚集式居住著王姓、張姓、段姓、韓姓、呂姓和李姓幾個(gè)姓氏。L村民間信仰的習(xí)俗風(fēng)氣較盛，并和廣大農(nóng)村的千萬(wàn)個(gè)村落一樣，歷代信守著

“入土為安”的殯葬習(xí)俗。因此，L村的村民對(duì)H縣推行火化政策的抵觸心理不言而喻。2004年以來(lái)，L村所在的H縣開(kāi)始推行以火化政策為主導(dǎo)的殯葬制度改革，起初以運(yùn)動(dòng)式治理推行；之后引起村民的消極軟抵抗，“偷埋”的策略逐漸形成，H縣火化政策處于隱性終結(jié)狀態(tài)；2012年，河南省周口市以平墳為主導(dǎo)的殯葬制度改革遭遇社會(huì)各界質(zhì)疑，成為H縣火化政策執(zhí)行回流的機(jī)會(huì)窗口。

本文將此過(guò)程界定為“政策回流”，指特定政策在未實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)且沒(méi)有經(jīng)過(guò)政策終結(jié)程序而呈現(xiàn)出的政策隱形終結(jié)現(xiàn)象。與“政策執(zhí)行阻滯”不同，政策回流過(guò)程的初期往往以運(yùn)動(dòng)式治理開(kāi)場(chǎng)，并不存在執(zhí)行阻滯現(xiàn)象；中期表現(xiàn)為政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對(duì)象間的信念聯(lián)盟形成及其對(duì)政策執(zhí)行對(duì)象“消極軟抵抗”的默許和隱性支持，同樣區(qū)別于政策執(zhí)行阻滯中強(qiáng)調(diào)的執(zhí)行對(duì)象的不配合、執(zhí)行資源不足或利益糾葛的存在；后期表現(xiàn)為默許持續(xù)下政策回流機(jī)會(huì)窗口打開(kāi)下的政策隱形終結(jié)的快速公開(kāi)化。作為個(gè)案的L村較好地展示了鄉(xiāng)村治理中火化政策執(zhí)行變異過(guò)程，為理解這一過(guò)程中政府與社會(huì)關(guān)系、基層官員的身份困境提供難得的分析素材。

（三）L村火化政策執(zhí)行變異的過(guò)程分析

1.火化政策的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行與政策細(xì)化不足

迫于上級(jí)政府逐級(jí)傳遞過(guò)來(lái)的壓力，運(yùn)動(dòng)式政策執(zhí)行成為中國(guó)國(guó)家治理諸領(lǐng)域的典型治理模式。這一治理模式相伴生于中國(guó)的壓力型體制[21]和中國(guó)典型的“官員型政策企業(yè)家”[22]現(xiàn)象。經(jīng)由地方政府主官的政策倡導(dǎo)，基層政府往往選擇運(yùn)動(dòng)式治理予以應(yīng)對(duì)。這一選擇可能是基層官員應(yīng)對(duì)上級(jí)壓力的權(quán)宜之計(jì)；也可能是基層政府為了緊跟上級(jí)倡導(dǎo)、身先士卒，以引起上級(jí)決策者的關(guān)注和首肯。前者的邏輯是積極應(yīng)對(duì)保證不出事；后者的邏輯是積極應(yīng)對(duì)彰顯政績(jī)。消極應(yīng)對(duì)、拖延和抵抗是政策執(zhí)行阻滯研究中的主要表現(xiàn)形式和原因；運(yùn)動(dòng)式治理則是政策執(zhí)行變異的起點(diǎn)，尤其是基層政府“心知肚明”而無(wú)法推動(dòng)，但又不得不推動(dòng)的政策領(lǐng)域。

L村的火化政策執(zhí)行就屬于這樣的領(lǐng)域。1997年國(guó)務(wù)院頒布《殯葬管理?xiàng)l例》。1999年，河南省據(jù)此出臺(tái)《河南省殯葬管理辦法》。這些規(guī)定主要以劃定火葬區(qū)和土葬區(qū)的方式推進(jìn)火葬政策。文件將火葬區(qū)劃定為“市轄區(qū)縣級(jí)市建有火葬場(chǎng)的縣和省人民政府劃定實(shí)行火葬的縣和未建火葬場(chǎng)的縣人民政府所在地的鎮(zhèn)”。這一模式符合管理辦法中提到的“有步驟的推進(jìn)火葬”的政策精神。2004年通過(guò)招商引資的模式建成殯儀館后，H縣開(kāi)始推行火化政策。H縣政府印發(fā)關(guān)于《黨員干部帶頭落實(shí)執(zhí)行火化管理辦法》的通知，并且將火葬區(qū)的范圍設(shè)定為全縣范圍。作為牽頭組織單位的H縣民政局，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)人力進(jìn)行火葬政策的宣傳、動(dòng)員和監(jiān)督檢查工作，實(shí)行火葬舉報(bào)政策，對(duì)于未火化者埋葬者要求強(qiáng)制火化并處罰金2000元，其中1000元作為舉報(bào)者的獎(jiǎng)勵(lì)。

H縣的火化政策執(zhí)行呈現(xiàn)出典型的運(yùn)動(dòng)式治理模式。推行初期的確取得了一定的成效。但是，這一政策執(zhí)行潛伏著逐漸發(fā)生變化的墊動(dòng)。按照管理辦法要求：＂火化后的骨灰禁止二次裝棺土葬”。但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，本來(lái)就對(duì)此政策有抵觸的老百姓，并未理會(huì)這一明令禁止的要求。政策執(zhí)行者也并未對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督檢查。H縣并未對(duì)火化后骨灰如何安放及公墓的興建做出規(guī)劃。縣政府招商引資而來(lái)的殯儀館和火葬場(chǎng)，更多的追求如何收回投資成本，最終將火化政策執(zhí)行的目標(biāo)鎖定在火化率，以至千后期出現(xiàn)了“不同價(jià)位火化服務(wù)”和“以罰代火”的亂象。[23]

由此可見(jiàn)，H縣以運(yùn)動(dòng)式治理的模式推行火化政策，并未結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行政策細(xì)化，缺乏對(duì)火化政策執(zhí)行相配套的公墓規(guī)劃建設(shè)、土葬習(xí)俗的革新、強(qiáng)制執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)和預(yù)案應(yīng)對(duì)。提高火化率的指標(biāo)要求，更是讓村民產(chǎn)生對(duì)招商引資中政商關(guān)系的遐想。這一過(guò)程可以概括為：l.從動(dòng)議到推行，未經(jīng)過(guò)充分論證迅速發(fā)文進(jìn)行政策執(zhí)行階段；2.靠?jī)?nèi)部紀(jì)律高壓要求黨員干部、公職人員帶頭執(zhí)行；3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，鼓勵(lì)民間舉報(bào)；4.配套政策難以跟進(jìn)協(xié)同，有損政策權(quán)威，失去應(yīng)有約束力。

2.遺愿與政策的雙重壓力：基層官員身份困境下的策略選擇

傳統(tǒng)土葬的文化習(xí)俗的確存在非理性的因素，但其影響力的持久性和深人性，無(wú)法用理性的規(guī)范約束和改造。相反，社會(huì)自組織下的適應(yīng)性反改造正在進(jìn)行之中。“先火化再土葬”的殯葬模式，從成本算計(jì)的角度，明顯不符合村民的最優(yōu)選擇。整個(gè)喪葬的費(fèi)用大大提高，還要經(jīng)受從村莊到殯儀館的奔波之苦。在此情境下，村民中與基層官員保持關(guān)聯(lián)的呂某、韓某、段某在村中不同場(chǎng)合表示出“這有啥意思，凈是給火葬場(chǎng)送錢(qián)呢！咱們一個(gè)村說(shuō)好，誰(shuí)也不準(zhǔn)舉報(bào)”。這一倡議并未得到所有村民的響應(yīng)。因?yàn)閷?duì)于普通村民而言，對(duì)抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策的違規(guī)成本，他們承擔(dān)不起。而積極響應(yīng)的是那些在外經(jīng)商、為官等鄉(xiāng)村中的能人群體。這個(gè)群體中的大部分村民屬于本文強(qiáng)調(diào)的基層官員及其家屬們，也就是圖1中標(biāo)示的“特殊村民”。

這個(gè)群體的倡導(dǎo)和議論僅僅是發(fā)發(fā)牢騷而已。直到段某的母親病危，L村的火化政策執(zhí)行出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。段某的兒子在L鎮(zhèn)水利所工作，弟弟在鎮(zhèn)糧管所工作。父親早逝的段某兄弟四人由母親拉扯大。因此，段某對(duì)母親一直非常孝順。段某母親的遺愿就是“堅(jiān)決不火化，要留全尸與丈夫合葬”。這一訴求幾乎代表了當(dāng)?shù)乩先?，尤其是夫妻一方已?jīng)去世的老人對(duì)火化政策的態(tài)度。訴求的背后是“入土為安”殯葬習(xí)俗對(duì)該區(qū)域老人的深遠(yuǎn)影響。段某在母親病危期間，召集各大家族開(kāi)會(huì)。段某明確表示遵從母親愿望不火化，哪怕作為基層官員的兒子、弟弟丟了工作。段某聲明自己的立場(chǎng)”丟工作都不怕，誰(shuí)舉報(bào)我也有辦法知道，我跟他沒(méi)完”。這種帶有威脅味道的聲明顯然是強(qiáng)調(diào)其決心，并獲得呂某的支持。呂某的家庭情況和段某相似，同樣面臨著父母高齡多病的潛在壓力，并且有子女擔(dān)任基層官員。自此，“偷埋”的默契達(dá)成。去世者的家人選擇凌晨2-3點(diǎn)偷埋，僅僅直系親屬參與埋葬，甚至鞭炮都不放，＂哭喪”的習(xí)俗也都統(tǒng)統(tǒng)省去。L村的偷埋策略迅速在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)散，但并未引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制止和處罰。

在此過(guò)程中，作為火化政策執(zhí)行主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層官員們的策略選擇是默許，也可以說(shuō)是隱性支持。因?yàn)榛鶎庸賳T們既面臨著家庭老人去世的遺愿壓力，又承受著火化政策執(zhí)行自上而下的目標(biāo)考核壓力。這一雙重壓力表現(xiàn)出基層官員處于政府與社會(huì)邊界的雙重身份困境，尤其是在殯葬改革這一文化習(xí)俗根深蒂固的社會(huì)時(shí)空。一方面是“遺愿”作為文化習(xí)俗對(duì)基層官員群體的約束力同樣存在，而不限于對(duì)普遍認(rèn)為

“迷信”的老百姓；另一方面基層官員的身份困境表現(xiàn)在雙重壓力之間的力量對(duì)比已經(jīng)發(fā)生了些許變化。之前殯葬改革運(yùn)動(dòng)式治理模式的高壓態(tài)勢(shì)逐漸褪去，上級(jí)政府的注意力已經(jīng)轉(zhuǎn)移到其他政策的運(yùn)動(dòng)式治理中。

3.政策回流的“拐點(diǎn)”：周口平墳事件作為機(jī)會(huì)窗口

L村及周邊村莊的“偷埋不舉報(bào)”策略已經(jīng)成為公開(kāi)的秘密，基層官員、特殊村民和普通村民維持著火化政策執(zhí)行與“偷埋不舉報(bào)”策略之間的平衡。可以說(shuō)，H縣的火化政策已經(jīng)基本上處千隱性政策終結(jié)狀態(tài)。直到2011年底，河南省周口市推行以平墳為主導(dǎo)的殯葬制度改革。但是，與火化政策不同的是，強(qiáng)制平墳引發(fā)的“掘人墳?zāi)埂毙袨樵诓糠值貐^(qū)引發(fā)村民的直接抵抗，甚至產(chǎn)生了小規(guī)模的群體沖突，并在全國(guó)范圍引起熱議。周口市政府承受著來(lái)自民俗專(zhuān)家、網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖、政協(xié)委員等社會(huì)各界的輿論壓力。

在輿論的風(fēng)口浪尖，民政部和河南省民政廳做出”并未強(qiáng)制性要求平墳，但要循序漸進(jìn)推進(jìn)殯葬改革”的回應(yīng)?！安荒軓?qiáng)制推行”的信號(hào)被隱性終結(jié)狀態(tài)的民眾迅速捕捉到。部分將傳統(tǒng)喪葬習(xí)俗視為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的學(xué)者通過(guò)媒體發(fā)聲，進(jìn)一步強(qiáng)化了民眾恢復(fù)土葬習(xí)俗的信心。這些事件綜合起來(lái)，構(gòu)成H縣火化政策回流的“拐點(diǎn)“打開(kāi)了H縣火化政策由隱性終結(jié)狀態(tài)轉(zhuǎn)為公開(kāi)化的機(jī)會(huì)窗口。H縣應(yīng)對(duì)火化政策的“偷埋＂轉(zhuǎn)向公開(kāi)化，傳統(tǒng)土葬的習(xí)俗逐漸恢復(fù)，一些承辦傳統(tǒng)喪葬儀式的行業(yè)也復(fù)蘇起來(lái)。

四、政策細(xì)化中的協(xié)商議事：地方性知識(shí)融入的可能性

本文將政策細(xì)化界定為：基層政府在上級(jí)政府政策框架內(nèi)結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行的政策設(shè)計(jì)。L鎮(zhèn)火化政策執(zhí)行采取運(yùn)動(dòng)式的政策執(zhí)行推進(jìn)實(shí)施，源于縣級(jí)政府慣習(xí)式的行政主導(dǎo)治理模式。鄉(xiāng)村社會(huì)存在的文化、民間習(xí)俗、村規(guī)民約等非正式規(guī)則屬于地方性知識(shí)的范疇。鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行需要政策細(xì)化通過(guò)協(xié)商議事的方式將地方性知識(shí)融入其中。而行政指令下的運(yùn)動(dòng)式治理模式使得基層政府往往沒(méi)有政策細(xì)化意識(shí)，更不會(huì)在政策細(xì)化中考慮地方性知識(shí)的融入。由此引致基層官員的身份困境，決定了鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行的走向。從這個(gè)意義上，如何將地方性知識(shí)融入政策細(xì)化就成了達(dá)成鄉(xiāng)村治理善治的關(guān)鍵。

事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理的社會(huì)自組織存在著多種形式的協(xié)商議事案例，不管是圍繞集體產(chǎn)權(quán)土地使用權(quán)在村、隊(duì)組內(nèi)的調(diào)整（俗稱(chēng)“動(dòng)地”)還是圍繞村中小學(xué)修建道路硬化、村廟重建等鄉(xiāng)村公共事務(wù)。鄉(xiāng)村社會(huì)積累了豐富的協(xié)商議事經(jīng)驗(yàn)。作為火化政策細(xì)化的主體，H縣政府并未就火化政策執(zhí)行進(jìn)行充分的調(diào)研、論證、召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。大多數(shù)縣級(jí)政府的公共政策能力處于較為薄弱的狀態(tài)。從上級(jí)政府獲取會(huì)議精神接收文件后的政策細(xì)化或者沿襲舊習(xí)慣的思維定式或者從其他地區(qū)搜集類(lèi)似政策進(jìn)行模仿、復(fù)制，較少會(huì)按照規(guī)范的政策過(guò)程一般程序進(jìn)行政策細(xì)化設(shè)計(jì)。

筆者在調(diào)研中獲取到很多村民對(duì)火化政策的看法。這些看法和建議中并不全是批評(píng)和坻毀，還存在著相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)性建議，為火化政策的細(xì)化和更進(jìn)一步的執(zhí)行提供了很好的思路。比如“公墓＋祠堂”的模式、村民們對(duì)墳頭大小的妥協(xié)、對(duì)抵制大操大辦的共識(shí)。即便是批評(píng)坻毀者，經(jīng)歷過(guò)協(xié)商議事的過(guò)程，也會(huì)對(duì)建設(shè)性意見(jiàn)表現(xiàn)出不同程度的認(rèn)同改變。一個(gè)村民的話(huà)語(yǔ)中就表露出這種傾向：“早點(diǎn)這么搞，也不會(huì)是現(xiàn)在這個(gè)樣”。因此，如果H縣火化政策細(xì)化過(guò)程中，能夠通過(guò)協(xié)商議事、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等程序和方式，將村民對(duì)火化政策的意見(jiàn)和建議整合進(jìn)來(lái)，形成細(xì)化后的政策執(zhí)行文本，將大大降低政策執(zhí)行的難度，也不至于出現(xiàn)“政策回流”這樣的政策執(zhí)行變異現(xiàn)象。政策細(xì)化中地方性知識(shí)融入，本質(zhì)上是政策設(shè)計(jì)中理性因素和地方性知識(shí)中非理性因素的互嵌磨合。而互嵌和磨合關(guān)鍵又是協(xié)商議事規(guī)則的形成及協(xié)商中的共識(shí)達(dá)成。

協(xié)商議事的前提是共識(shí)的形成。在政策制定者和政策細(xì)化者的理性觀念里，“入土為安”等鄉(xiāng)村社會(huì)中的民間信仰習(xí)俗屬于封建迷信的非理性行為。這種觀念上的互斥直接影響了共識(shí)的形成及政策細(xì)化中融入鄉(xiāng)村文化的可能性。如何看待政策過(guò)程中政府行為、鄉(xiāng)村共同體行為中的理性和非理性的關(guān)系至關(guān)重要。厘清二者的關(guān)系需要以現(xiàn)實(shí)約束的實(shí)際情況為前提。而這個(gè)現(xiàn)實(shí)情況就是“鄉(xiāng)村文化給予基層官員的非正式壓力大于來(lái)自政府行政體制內(nèi)的正式壓力”。之所以出現(xiàn)這種局面，關(guān)鍵原因是火化政策執(zhí)行中的政策細(xì)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)文化的漠視。理性選擇制度主義往往將行動(dòng)者的理性算計(jì)作為其行為選擇的關(guān)鍵變量。[24]現(xiàn)實(shí)中的行動(dòng)者對(duì)“理性和非理性的關(guān)系”的界定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有理論中那么涇渭分明，并在特定的區(qū)域和特定的群體中有著不同的算計(jì)公式和權(quán)重設(shè)置。即便按照理性選擇理論，村民選擇文化習(xí)俗導(dǎo)向下的消極軟抵抗一偷埋土葬，本身也是理性計(jì)算的結(jié)果（喪葬成本的考量）。D某”以孝為名”的博弈策略，盡管屬于非理性的選擇，并且其選擇難以用金錢(qián)、數(shù)字衡量其決策的收益值，但這一選擇明顯使之處于占優(yōu)狀態(tài)，對(duì)于其自身同樣是理性的。

“合乎情理”這一中國(guó)典型的表達(dá)中，反映出中國(guó)人傳承下來(lái)對(duì)“情和理”的優(yōu)先排序。如同信奉科學(xué)精神的人對(duì)理性的遵從是其合乎理性的選擇一樣，鄉(xiāng)村文化習(xí)俗中的非理性因素對(duì)信奉于此的村民來(lái)說(shuō)是合乎理性的選擇。將這一關(guān)系拓展至非正式制度和正式制度的關(guān)系，同樣可以從中窺見(jiàn)現(xiàn)代社會(huì)諸領(lǐng)域理論中遍布的二元對(duì)立關(guān)系。而這些看似對(duì)立的關(guān)系在社會(huì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中實(shí)際上表現(xiàn)為制衡、互補(bǔ)而并非對(duì)立的關(guān)系。政策的理性設(shè)計(jì)和細(xì)化應(yīng)從心態(tài)上逐漸扭轉(zhuǎn)對(duì)鄉(xiāng)村文化的“非理性”判斷的歸因謬誤，建立起哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)的“溝通理性"[25]及其相附帶的“換位思考”的心智模式?；鶎庸賳T的雙重身份的優(yōu)勢(shì)在于其作為溝通中介的可能性和換位思考的便捷性。因此，政策設(shè)計(jì)如何通過(guò)基層官員的參與，緩解其雙重身份壓力沖突，是政策細(xì)化的重點(diǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合L村火化政策執(zhí)行異化過(guò)程，從政府與社會(huì)的關(guān)系，尤其是處于政府與社會(huì)交界處的基層官員群體進(jìn)行分析，將政策細(xì)化不足引起的基層官員身份困境視為政策執(zhí)行變異的決定因素。類(lèi)似本文鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行變異案例比比皆是，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)、細(xì)致的政策設(shè)計(jì)、給基層官員默許、隱性支持下的政策變異留出了空間。本文關(guān)注基層官員的身份困境，無(wú)意對(duì)基層官員的默許、隱性支持行為做出違規(guī)、違法的判斷，而是試圖從政府與社會(huì)關(guān)系的視角，構(gòu)建政策執(zhí)行變異的分析框架。處于政府與社會(huì)邊界的基層官員，既可能存在身份困境問(wèn)題，也可能成為有效對(duì)接政府正式制度權(quán)威和社會(huì)非正式規(guī)則權(quán)威的中介。在鄉(xiāng)村治理中的政策體系中，政府需要建立起各方訴求信息的輸入、反饋、回應(yīng)和落實(shí)機(jī)制，尤其應(yīng)該側(cè)重于建立前置的議程設(shè)置機(jī)制和公共協(xié)商機(jī)制，通過(guò)協(xié)商將鄉(xiāng)村文化、民情民意等納入到政策細(xì)化中，降低政策執(zhí)行變異的概率。

如果將研究的視角拓展至城市的社區(qū)管理，街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)的基層官員是否同樣存在身份困境，并影響著社區(qū)管理中政策執(zhí)行的走向？與鄉(xiāng)村治理中的非正式制度、民間權(quán)威、文化習(xí)俗不同，城市社區(qū)治理中較多的表現(xiàn)出對(duì)正式制度、法律權(quán)威的遵從。但其共性之處在于城市社區(qū)共同體中的非正式的力量也會(huì)影響著社區(qū)治理中的政策執(zhí)行。盡管中國(guó)的社區(qū)自治，在《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《物權(quán)法》的法律權(quán)威規(guī)范、引導(dǎo)下，意欲通過(guò)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的規(guī)范、有效自治。但屢見(jiàn)不鮮的城市社區(qū)沖突已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的重視。[26]在這些社區(qū)公共沖突過(guò)程中，以不同形式結(jié)成的連帶共同體發(fā)揮著不可忽視的作用。比如地緣關(guān)系形成的同鄉(xiāng)會(huì)，[27]以特定行業(yè)從業(yè)者形成的“準(zhǔn)工人協(xié)會(huì)”，以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)的“結(jié)盟策略”[28]等。

上述連帶共同體內(nèi)既包含一定的社區(qū)基層官員，也因上述關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與基層官員保持各種聯(lián)系；同時(shí)又嵌入在社區(qū)單元之中，相對(duì)于普通業(yè)主具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)、影響基層官員的資源動(dòng)員能力。這些聯(lián)系使得處于政府與社會(huì)邊界地帶的基層官員同樣可能陷入身份困境之中。如何破解城市社區(qū)治理中政策執(zhí)行可能出現(xiàn)的變異，從基層官員這一邊界群體入手，尋求城市社區(qū)治理中利益沖突困境的化解之道，同樣具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。限于篇幅，留待和學(xué)界同行一起探索。

參考文獻(xiàn)：略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)行政管理》

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