摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展提出新思路、新構想, 是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。當前, 中國農(nóng)村土地制度改革進入深水區(qū), 耕地與建設用地約束趨緊, 而宅基地超標占用和“一戶多宅”等農(nóng)村建設用地利用率低的現(xiàn)象仍然普遍存在。本文立足試點區(qū)宅基地制度改革實踐, 發(fā)現(xiàn)落實所有權、保障資格權并放活使用權是改革總基調(diào), 需充分尊重農(nóng)民意愿, 保護各方合法權益, 發(fā)揮各級政府職能和政策合力, 探索農(nóng)民自愿退出機制, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的合理配置。
1、引言
黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 強調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位, 要求通過體制機制創(chuàng)新盤活農(nóng)村資產(chǎn), 激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力, 以打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2018年中央1號文件將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為主題, 系統(tǒng)闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)路徑;在土地供給制度改革方面, 繼農(nóng)村承包土地“三權分置”改革后, 積極推動農(nóng)村宅基地“三權分置”改革, 是解放農(nóng)村資產(chǎn)資源束縛的又一創(chuàng)新之舉, 對實現(xiàn)宅基地資產(chǎn)和生態(tài)功能轉(zhuǎn)變具有重要意義。
當前, 中國農(nóng)村宅基地發(fā)展呈現(xiàn)兩方面問題。一是宅基地規(guī)模擴張較快。截至2013年, 中國農(nóng)村集體建設用地面積3.1億畝 (1畝≈1/15hm2) , 其中宅基地面積1.7億畝, 約占集體建設用地的54%, 2014年這一比例則攀升至62.9%。二是在中國城鎮(zhèn)化快速推進和農(nóng)業(yè)人口加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大背景下, 大量農(nóng)村宅基地閑置落荒, 且情況愈演愈烈。究其原因, 中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度嚴重制約了宅基地的合理配置和農(nóng)民財產(chǎn)權的實現(xiàn)。因此, 農(nóng)村宅基地的“三權分置”是符合國情的重要改革方式, 是放活農(nóng)村資源資產(chǎn)、創(chuàng)新農(nóng)民收入渠道、提高農(nóng)村集體收入和改善農(nóng)村社會保障的關鍵。本文擬從現(xiàn)行宅基地相關制度出發(fā), 結(jié)合全國試點地區(qū)改革實踐, 在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的引導下, 提出農(nóng)村宅基地“三權分置”權能發(fā)揮的合理化建議。
2、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度困境
2.1 產(chǎn)權體系不完善
根據(jù)《土地管理法》和《物權法》對農(nóng)村宅基地及建筑物或構筑物的規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員擁有宅基地占有和使用權利, 限制宅基地流轉(zhuǎn)和抵押, 限制其資本屬性, 將其定性為特殊的用益物權;而對附著在宅基地上的建筑物或構筑物, 集體經(jīng)濟組織成員擁有所有權, 具備完整的用益物權。二者之間的矛盾禁錮了集體組織成員擁有房屋的財產(chǎn)權實現(xiàn)[1]。隨著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展, 農(nóng)村資本不斷被挖掘, 宅基地財產(chǎn)權的賦予面臨極大的挑戰(zhàn)。
非本集體組織成員通過繼承或贈與等方式獲得的農(nóng)村宅基地權屬的界定存在明顯矛盾, 使得發(fā)生此類土地糾紛時的法律保障不足。2014年國土資源部第101號文件對中國農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證以來遇到的問題進行統(tǒng)一規(guī)定, 文件中僅對非本集體組織成員的法定途徑使用宅基地的情況依法予以登記, 包括扶貧搬遷、地質(zhì)災防治、新農(nóng)村建設和移民安置等政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準的情形, 未對《民法通則》中涉及的不動產(chǎn)贈與等民事行為的宅基地確權給予明確規(guī)定。
在現(xiàn)行宅基地“兩權分離”體制下, 當房屋等定著物發(fā)生轉(zhuǎn)移時, 按照“地隨房走”原則, 宅基地使用隨之轉(zhuǎn)移, 而獲得宅基地和原有宅基地面積超標時, 超出部分的產(chǎn)權界定與個人私有產(chǎn)權保護會產(chǎn)生矛盾。
2.2 經(jīng)濟利益誘導下宅基地無序利用
當前, 中國農(nóng)村宅基地以戶為單位無償、無限期使用, 其分配制度具備濃厚的社會保障色彩, 且主要發(fā)揮基本生活保障功能。但在實踐中, 宅基地生活功能正在逐漸向資本功能轉(zhuǎn)變, 由于農(nóng)民獲得宅基地的成本極低, 盡管設有“一戶一宅”和“面積固定”規(guī)定及行政審批制度, 但在極大的利益空間和已建設房屋的既定事實激勵下, 農(nóng)民“一戶多宅”、面積超標和閑置房屋等宅基地亂象仍然存在[2]。
中國現(xiàn)行宅基地制度規(guī)定本集體經(jīng)濟組織成員采用“一戶一宅”方式取得宅基地, 此項規(guī)定未能界定“戶”的概念, 如農(nóng)村子女成年另立門戶, 是否能夠申請宅基地。在實踐中, 只要子女分戶, 村集體及鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府會批準一宗宅基地, 保障其居住權, 長此以往, 隨著人口增長, 農(nóng)村建設用地面積會持續(xù)增加。
宅基地的行政配置使得農(nóng)村集體建設用地存在“公共領域”屬性。宅基地物權不完整限制了宅基地的資產(chǎn)價值。農(nóng)村結(jié)婚分家立戶和死亡繼承等宅基地的事實占有和處分, 使得農(nóng)村呈現(xiàn)隱形的宅基地市場配置產(chǎn)權事實, 有些事實行為甚至突破了集體成員邊界, 而此類宅基地隱形入市行為不受法律保護, 存在巨大的交易風險, 反映出現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)約束與日益變化的市場需求已經(jīng)出現(xiàn)分歧。
2.3 阻礙農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展
中國每年通過各種支農(nóng)、惠農(nóng)政策向農(nóng)村注入大量資金, 但農(nóng)村存款卻通過金融系統(tǒng)大量流出, 農(nóng)村一直處于資金凈流出狀態(tài)。近年來, 中國農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重持續(xù)走低, 但中國農(nóng)業(yè)貸款增速回升。2016年, 農(nóng)村貸款余額22.26萬億元, 同比增長7.5%, 農(nóng)戶貸款余額6.67萬億元, 同比增長14.3%, 農(nóng)業(yè)貸款余額3.69萬億元, 同比增長4.9%, 隨著中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級, 農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)興起, 農(nóng)村貸款需求不斷增加, 但農(nóng)村貸款最合適的擔保品———宅基地卻被禁止流通充當?shù)盅何? 雖然法律允許農(nóng)民將房屋進行抵押獲得貸款, 但金融機構礙于缺乏土地支撐的農(nóng)村住房變現(xiàn)風險, 往往不設計該類金融產(chǎn)品, 而對于擁有優(yōu)質(zhì)投資項目缺乏資金的農(nóng)民, 只能深受民間貸款盤剝。
隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快, 進城農(nóng)民工的城市歸屬感日益增強。2017年, 中國農(nóng)民工總量達28 652萬人, 年均增長1.7%, 其中進城農(nóng)民工13 710萬人, 年均增長0.9%;且38%的進城農(nóng)民工對所在城市的歸屬感進一步提高, 56.1%的進城農(nóng)民工表示滿意當前的生活狀況。由此可見, 進城農(nóng)民工的生活與農(nóng)村宅基地有了實質(zhì)性分離, 農(nóng)村宅基地大量閑置, 導致“空心村”和“空心戶”現(xiàn)象十分普遍, 這既不利于農(nóng)民的權益保護, 又造成了村集體土地資源的嚴重浪費[3]。但中國宅基地制度設計未提及宅基地如何退出和如何補償, 自愿有償退出制度缺失。若農(nóng)村宅基地和住房可以實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn), 進城農(nóng)民工可以憑此閑置資產(chǎn)變現(xiàn)獲得進城長期居住資金, 進而解決宅基地大量閑置問題, 使條件成熟的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意真正市民化。
2.4 違背城鄉(xiāng)融合發(fā)展
中國現(xiàn)行宅基地制度形成于20世紀50年代, 初衷是保障農(nóng)民基本生活, 與當時的國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟體制改革的不斷深化, 健康的城鄉(xiāng)關系需要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構, 逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”戰(zhàn)略目標, 同時對農(nóng)村承包關系給予充分肯定, 提出第二輪土地承包到期后再延長30年的重大決定, 而農(nóng)村宅基地制度改革并未提及。直到2018年, 中央1號文件提出農(nóng)村宅基地“三權分置”的制度設計, 打破了舊有的宅基地“兩權分置”制度體系, 但并未指出新舊制度銜接的有效路徑。
相較于城市國有土地住宅管理制度, 農(nóng)村宅基地集體土地使用權流轉(zhuǎn)受到嚴格限制。城市居民國有土地使用權登記制度和流轉(zhuǎn)制度比較完善, 拆遷時相關補償?shù)仁马椨袠藴士裳?農(nóng)村宅基地集體土地使用權嚴格限制不能自由流轉(zhuǎn), 而城市周邊小產(chǎn)權房的存在則是變相稀釋了部分農(nóng)民的宅基地資格權, 所以農(nóng)村土地資源面臨新的公平和效率、短期和長期利益、經(jīng)濟利益和社會風險的權衡問題。因此, 宅基地資格權的范圍和放開程度成為現(xiàn)行制度破題關鍵。
3、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對宅基地“三權分置”的制度需求
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕為總要求, 采用法治與德治相結(jié)合的方式, 鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 深化農(nóng)村土地制度改革;宅基地制度應既能保障農(nóng)民居住權, 又能解決宅基地的無限制占用問題, 提高城鄉(xiāng)建設用地的使用效率。綜合試點地區(qū)宅基地制度改革探索, 發(fā)現(xiàn)試點地區(qū)主要依托土地整治工程, 采用“規(guī)劃重建、舊址騰退、指標盤活、利益共享”的建設用地指標整理方式, 完善農(nóng)村宅基地制度供給[4,5]。
3.1 落實所有權, 明晰宅基地管理主體責任
在社會主義公有制制度背景下, 堅持農(nóng)村集體的所有權地位, 實現(xiàn)宅基地所有權主體一元化, 明確該主體法人資格, 賦予人格化的權利和義務, 并給予該主體一定的處分權, 在符合當?shù)匾?guī)劃和用途管制條件下, 逐步解除城郊或城中村的宅基地直接入市交易的限制, 化解如“小產(chǎn)權房”等缺乏法律認可但現(xiàn)實需求意愿強烈的矛盾。
各試點地區(qū)采用“網(wǎng)格化”的宅基地管理模式明確各責任主體的權利和義務。例如, 江西余江將宅基地審批權限下放, 國土資源局、縣政府、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府和分管領導、駐村干部對建設用地審核和審批均負有責任;江蘇武進區(qū)明確區(qū)、鎮(zhèn)、村三級管理職責;浙江義烏設立便民網(wǎng)絡服務平臺, 授權鎮(zhèn)政府, 對宅基地審批和監(jiān)管實行全程動態(tài)管理;湖南瀏陽分規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外, 將審批權限授權鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府或市政府。
通過試點地區(qū)宅基地所有權改革的實踐總結(jié)得出, 對于宅基地管理, 政府宏觀調(diào)控固然重要, 但適度發(fā)揮市場配置資源的作用和村集體自治作用也是不可或缺的。賦予所有權主體獨立的法律地位, 設立如村民事務理事會類型的承擔具體村務管理和調(diào)解的組織, 輔助政府和相關部門的監(jiān)管責任實施到位。
3.2 保障資格權, 引導農(nóng)戶自愿退出宅基地
只有集體經(jīng)濟組織成員享有分配村集體宅基地的資格, 在認定集體經(jīng)濟組織成員資格的方法上, 各地出現(xiàn)“戶籍認定”“義務認定”“歷史認定”“出生認定”和“習慣認定”5種方法, 其中戶籍認定方法是主要的方法, 其余4種方法則是基于尊重歷史、現(xiàn)實和風俗的彈性認定方法, 需要經(jīng)過民主程序決定, 在數(shù)量上也極少。在宅基地改革試點中, 集體經(jīng)濟組織成員認定原則上以戶籍為依據(jù), 也需考慮其他特殊情形, 如原集體經(jīng)濟組織成員, 雖已轉(zhuǎn)為城市戶口, 依然認定其宅基地資格權。
試點地區(qū)在尊重農(nóng)民意愿前提下, 保護各利益主體方合法收益, 引導農(nóng)民集中建房, 騰退土地經(jīng)過復墾成建設用地或耕地指標, 通過流轉(zhuǎn)方式, 實現(xiàn)土地的集約利用。例如, 江西余江發(fā)揮村干部、社會賢士和村規(guī)民約的作用, 帶頭示范自愿退出多占或超標宅基地, 并獲得一定補償;安徽金寨采用政策疊加方式, 多策并舉引導貧困戶或移民戶主動搬遷, 將騰退宅基地以增減掛鉤方式在省域內(nèi)流轉(zhuǎn), 解決宅基地制度改革資金困難和省內(nèi)建設用地指標吃緊的困境;江蘇武進區(qū)通過規(guī)劃中心村, 引導農(nóng)戶到中心村集中建房, 并給予退出宅基地合理補償;浙江義烏采用“集地券”方式, 實現(xiàn)退出宅基地“入市”, 提高土地附加值在集體內(nèi)部合理分配;湖南瀏陽采用資金補償、醫(yī)療和教育等保障、置換房屋等方式為自愿退出宅基地的農(nóng)民提供經(jīng)濟和社會保障。
隨著農(nóng)民市民化進程推進, 城鎮(zhèn)化水平提高, 農(nóng)村宅基地自愿退出整合勢在必行。在宅基地制度改革初期, 需進一步落實農(nóng)民資格權, 嚴格執(zhí)行宅基地申請、審批和監(jiān)管制度, 禁止非集體成員在農(nóng)村置辦宅基地;對擁有宅基地資格權的農(nóng)民進行“確權頒證”, 做實農(nóng)民宅基地的資格權和使用權;嚴禁農(nóng)民的宅基地資格權向“農(nóng)民集體”外部流轉(zhuǎn)。由于中國城鎮(zhèn)化還處于快速發(fā)展階段, 在進城農(nóng)民未獲得穩(wěn)定就業(yè)、住房保障和社會保障的情況下, 若過早放開宅基地資格權限制, 則可能出現(xiàn)城市貧民窟現(xiàn)象;探索建立基于農(nóng)民自愿的宅基地退出機制, 是國家賦予宅基地居住權外的資產(chǎn)收益權, 能夠解決農(nóng)民市民化的資金困難, 但需以尊重農(nóng)民意愿為前提, 杜絕誘導農(nóng)民以土地財產(chǎn)權置換市民身份, 應采取有序退出方法, 用時間換取空間。
3.3 放活使用權, 建立相關防范風險機制
改革開放前, 中國宅基地使用一直是無償、無限期且無流動[6]。近年來, 受地方探索宅基地有償使用啟發(fā), 此次宅基地制度改革試點區(qū)均開展了有償使用宅基地的探索。宅基地有償使用范圍包括“一戶多宅”的超標部分、本集體經(jīng)濟組織成員使用面積超標部分和非集體經(jīng)濟組織成員占有等方面;收費原則有面積累進制和面積折算比例等, 由該村集體經(jīng)濟組織負責收取有償使用費, 用于村內(nèi)的公共事務和公益事業(yè)。此種做法得到廣大農(nóng)民認可, 有利于促進社會公平, 保障農(nóng)民權益。
依據(jù)目前試點區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)使用實踐, 宅基地使用權放活仍需要有限度、有限制, 放活使用權的方式可歸納為4種。一是逐漸放開宅基地使用權在“農(nóng)民集體”內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃和入股。二是在符合相關規(guī)劃前提下, 允許農(nóng)民在合法取得宅基地上建設用于出租、經(jīng)營農(nóng)家樂和民宿等產(chǎn)業(yè)的房屋和相關設施。三是在尊重農(nóng)民意愿基礎上實施宅基地有償退出機制。例如, 成都市對郊區(qū)宅基地退出給予每畝20萬~30萬補償, 并提供就業(yè)和社會保障等相關政策優(yōu)惠;重慶市則依據(jù)“地券”制度給予退出農(nóng)戶住房補貼。四是有條件的試點地區(qū)參照集體經(jīng)營性建設用地入市制度, 將宅基地直接“入市”交易。例如, 成都溫江區(qū)的“雙放棄”模式;浙江嘉興的“兩分兩換”模式。
宅基地財產(chǎn)權的實現(xiàn)同樣面臨社會和經(jīng)濟風險, 因此鼓勵在適度放活宅基地使用權的基礎上, 建立并完善宅基地流轉(zhuǎn)、退出和入市等模式的風險防范機制[7]。首先, 限制宅基地流轉(zhuǎn)的范圍, 對宅基地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)后的用途進行嚴格審核;充分尊重農(nóng)民意愿, 禁止村集體及相關利益主體誘導和強迫農(nóng)民退出宅基地;宅基地“入市”需建立在增值收益分配機制健全的基礎上, 禁止開展侵害農(nóng)民利益的行動[8];強制失地農(nóng)民和進城農(nóng)民購買醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保險, 防治社會風險發(fā)生。
3.4 妥善處理權能之間的關系, 防止權能沖突發(fā)生
創(chuàng)新和實現(xiàn)宅基地“三權分置”機制改革, 不僅要厘清“三權”的權能內(nèi)涵, 還要厘定三者之間的關系。學者認為宅基地所有權是基礎權利, 資格權和使用權是派生權利, 所有權對資格權和使用權具有統(tǒng)轄作用, 資格權和使用權對所有權具有制衡和對抗作用, 且資格權和使用權內(nèi)部也具有制衡和對抗的作用[9]。所以, 宅基地制度改革的集體所有制性質(zhì)不能變, 農(nóng)民居住權要得到切實保障, 集體和農(nóng)民土地權益也不能受到威脅, 這是宅基地制度改革的出發(fā)點和落腳點。
試點區(qū)堅持“多規(guī)合一”, 編制或修編村級規(guī)劃, 確保有效落地實施。江西余江全部自然村 (1 040個) 均編制了村莊規(guī)劃;安徽金寨規(guī)劃了183個中心村莊, 397個自然保留村莊;江蘇武進將全區(qū)2 175個自然村規(guī)劃成386個特色村和重點村;浙江義烏在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設, 在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外推行“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃建設;湖南瀏陽啟動322個村 (社區(qū)) 的村級規(guī)劃修編工作。
試點區(qū)在全面開展“房地一體”確權頒證工作基礎上, 推出農(nóng)房財產(chǎn)權抵押試點風險補償基金產(chǎn)品, 盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源, 解決農(nóng)民“融資難”問題, 同時化解了政府、銀行、保險和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的矛盾。
正因為宅基地“三權”之間存在相互制衡和統(tǒng)轄關系, 所以為確保“三權”的順利實現(xiàn), 需捋順三者之間的關系。首先, 通過立法方式真正落實所有權主體的法律地位, 賦予其一定處分權利, 解決其主體虛置和權利虛化問題;其次, 清楚界定資格權范圍和邊界, 明確資格權人的權利和義務, 對其權利行使形成有效監(jiān)管;第三, 限定使用權放開范圍, 尤其是使用權再次被流轉(zhuǎn)、分割或轉(zhuǎn)租的, 對其使用范圍和用途嚴格加以限定和監(jiān)管, 防止出現(xiàn)損害其他權利人的情況。
4、結(jié)論
黨的十九大報告部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 描繪了未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的宏偉藍圖。宅基地“三權分置”是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的又一創(chuàng)新之舉, 是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)。綜合試點地區(qū)宅基地改革的多種措施, 本文認為厘清宅基地“三權”的內(nèi)涵和邊界, 合理處理三者之間的關系, 是改革的核心問題。首先, 組織編制村級土地利用規(guī)劃, 具備條件的地區(qū), 還可編制特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等專項規(guī)劃, 在“多規(guī)合一”原則下, 引導農(nóng)民集約節(jié)約用地, 促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展;其次, 各級黨委、政府采用“網(wǎng)格化”管理模式層層解剖權利和義務, 齊抓共管, 充分發(fā)揮監(jiān)管和處罰等的作用。
在宅基地“三權”關系處理上, 落實所有權, 賦予所有權主體法律地位, 給予一定處分權, 使其更好發(fā)揮統(tǒng)轄資格權和使用權的作用;保障資格權, 嚴格限定資格權的認定范圍, 避免集體內(nèi)部成員權利稀釋, 在尊重農(nóng)民意愿的基礎上, 探索宅基地有償退出的合理機制;放活使用權, 嚴格監(jiān)管流轉(zhuǎn)范圍、用途和方式, 開發(fā)農(nóng)房抵押貸款基金產(chǎn)品, 強制失地農(nóng)民購買正規(guī)的醫(yī)療和社會保險, 防止貧民窟情況發(fā)生。各地區(qū)根據(jù)實際情況制定的措施可以不相同, 但保護農(nóng)民居住權, 合理分配基層政府、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村集體、農(nóng)戶之間利益的底線不能打破[10]。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2018年10期
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