2013年中央一號(hào)文件對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提出明確要求，要求在5年時(shí)間內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。有些地方早就先行先試正在推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，希望從試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者2012年秋在一個(gè)改革試點(diǎn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革改革面臨新的形勢，總結(jié)其實(shí)踐邏輯頗為重要。

一、上層設(shè)計(jì)

中部某省份2012年在E市開始試點(diǎn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。具體工作中，市綜合改革辦公室同志認(rèn)為在08年以來的城鄉(xiāng)一體化過程中遭遇到的“難題”是推動(dòng)他們尋找一種制度變革的動(dòng)力，這與在產(chǎn)權(quán)制度改革宣稱要解決的問題“不謀而合”。一是新社區(qū)建設(shè)中資金沒有可持續(xù)性，二是E市作為省會(huì)城市近郊，未來發(fā)展都市農(nóng)業(yè)缺乏資金。

與成都市幾乎一致的表述，E市委市政府發(fā)出2012年3號(hào)文件，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想定為“還權(quán)賦能”，“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資本化、市場化，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變?！备母锏哪康氖恰盀楦玫陌l(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、平等交換，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”。 “從2012年開始，用2年左右時(shí)間，在全市范圍內(nèi)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度?；就瓿赊r(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒（換）證工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村要素和資源可抵押、可流轉(zhuǎn)，有效解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的資金投入問題。”

二、試點(diǎn)推進(jìn)

E在三個(gè)區(qū)各選擇一個(gè)村作試點(diǎn)，城北區(qū)選擇在蕭山鎮(zhèn)東保村，之所以選擇這個(gè)點(diǎn)是由于“村書記有點(diǎn)狠，有執(zhí)行力，老百姓不敢鬧事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相信這樣的村莊容易推動(dòng)改革”。東保村是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大村，位于城北區(qū)西南15公里處，交通便利，全村轄14個(gè)村民小組，12個(gè)自然村，996戶，4322人，國土面積7.87平方公里，耕地10533畝。

據(jù)村徐書記介紹，東保村2009年以來有巨大的變化，一在于書記善于“經(jīng)營村莊”：一邊引入社會(huì)資本進(jìn)入大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，建立村級(jí)農(nóng)業(yè)公司，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過幾年的運(yùn)作，2012年村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到200萬元，主要由集體土地出租租金、土地流轉(zhuǎn)租金提成構(gòu)成；一方面憑借私人關(guān)系、感情運(yùn)作跑到眾多項(xiàng)目，短短幾年就拿到城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)村、新農(nóng)村示范村等項(xiàng)目，據(jù)統(tǒng)計(jì)4年來投入資金達(dá)到3000萬元。

順著這個(gè)形勢，2010年東保村成為E市第一個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)村莊，以“遷村騰地”為抓手，建設(shè)新社區(qū)，規(guī)劃將全村除4、5兩個(gè)小組之外的全部農(nóng)戶遷入新村莊。有了這樣的組織和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，地方政府認(rèn)為比較符合產(chǎn)權(quán)制度改革先行先試的要求，改革推行出來阻力小，效果大。

三、發(fā)動(dòng)群眾

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系到農(nóng)民實(shí)實(shí)在在的利益，因此就必然要通過發(fā)動(dòng)群眾來呼應(yīng)改革，改革才能進(jìn)行下去，這一點(diǎn)成都市是通過建立村莊議事會(huì)和各個(gè)村民小組產(chǎn)權(quán)制度改革理事會(huì)來進(jìn)行的。發(fā)動(dòng)群眾并不是普遍的發(fā)動(dòng)盲目的群眾，而是有組織的發(fā)動(dòng)群眾。地方政府推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革，并沒有忘記這一點(diǎn)。

市委3號(hào)文件指出改革的基本原則是“群眾路線”?！皥?jiān)持農(nóng)民自愿、民主決策，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)賬號(hào)廣大農(nóng)民根本利益出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！眳^(qū)委具體操作產(chǎn)權(quán)制度改革的步驟，要求“成立以小組為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)制度改革理事會(huì)，具體負(fù)責(zé)本自然灣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確認(rèn)、確權(quán)方案以及矛盾化解等工作?！迸c成都改革摸索的經(jīng)驗(yàn)一致，即產(chǎn)權(quán)制度改革中確人確地的方案均由小組村民理事會(huì)在征詢村民意愿、基本達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)上予以確定。

東保村各個(gè)村民小組在2012年6月份均成立了村民理事會(huì)，由5-7人組成，由群眾民主選舉產(chǎn)生，既有老黨員老干部，又有普通村民，村級(jí)許諾若改革完成，給予每一個(gè)理事會(huì)成員1500元的誤工補(bǔ)貼，這一點(diǎn)頗像以往八九十年代小組的分地代表組織。 1962年“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”之后的每一次土地分配，均在小組這個(gè)層次進(jìn)行，以往叫做“分地代表”，現(xiàn)在叫做理事會(huì)的“理事”。東保村組里選舉辦法是在民主選舉的基礎(chǔ)上，從各個(gè)主要姓氏各出一個(gè)代表，若干個(gè)小姓氏出一個(gè)代表，共同參與分地。

東保村并非一下子全面鋪開改革，而在優(yōu)先選擇四個(gè)村民小組試點(diǎn)。調(diào)研發(fā)動(dòng)群眾狀況發(fā)現(xiàn)，四個(gè)村民小組均召開過一次群眾會(huì)宣傳政策，征求老百姓對確定集體經(jīng)濟(jì)成員的意見，但是確人和確地的工作至今尚未實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一個(gè)主要因素是確定集體經(jīng)濟(jì)成員在改革實(shí)踐中非常復(fù)雜，因?yàn)檫@涉及到是否分給土地的重要問題，東保村在改革實(shí)踐中清理出17種“爭議人口”，由于婚姻、遷移、政策等多種因素引起，如何處理“爭議人口”是焦點(diǎn)問題。對于一個(gè)爭議人口，有的群眾說要分，有的群眾則說不要分，況且有17種爭議人口之多。

四、陷入僵局及其原因

國慶過后的一個(gè)夜晚，村兩委干部到1組召開群眾大會(huì)，聽取群眾意見，現(xiàn)場一開始就陷入混亂，由于口角紛爭，小組長與個(gè)別群眾發(fā)生沖突過后，多數(shù)群眾就開始退場，群眾會(huì)告失敗。第二天被小組長打傷的男人到村委會(huì)告狀，聲稱不處理就上訪到區(qū)市里，東保村產(chǎn)權(quán)制度改革在2012年的實(shí)踐告一段落。曾經(jīng)的雄心壯志偃旗息鼓了，產(chǎn)權(quán)制度改革遭遇了極大的困難.

（1）改革性質(zhì)本身的模糊合法性

產(chǎn)權(quán)制度改革在市委3號(hào)文件哪里只有基本原則，并沒有提及具體操作方案。在城北區(qū)操作方案中，即有了確權(quán)在于確人確地，并認(rèn)為要按照“增人增地、減人減地”的要求進(jìn)行確人確地確權(quán)，如何“增人增地、減人減地”由村民理事會(huì)決定。但是，既有的政策也有合法性：1998年二輪延包政策已經(jīng)定下30年不變，2002通過的土地承包法規(guī)定30年不變是具體地塊不變。假若產(chǎn)權(quán)制度改革到基層，要重新調(diào)地，則就遭遇改革本身的合法性問題。

即使老百姓并不是死認(rèn)法律，農(nóng)民認(rèn)為那么至少也有市委發(fā)出的文件確認(rèn)調(diào)整土地的合法性。關(guān)鍵在于沒有紅頭文件，“要老百姓拿出土地來，觸動(dòng)他們切身利益，上級(jí)沒有紅頭文件，他們?nèi)舾?，一告一個(gè)準(zhǔn)”。市委刻意保持模糊，這種模糊的允許地方先行先試的改革已經(jīng)在當(dāng)下強(qiáng)調(diào)依法治國、強(qiáng)調(diào)農(nóng)民權(quán)利的形勢下無法進(jìn)行。

改革的模糊性導(dǎo)致地方政府在遭遇農(nóng)民上訪、土地糾紛時(shí)缺乏系統(tǒng)化的應(yīng)對決策。當(dāng)預(yù)見到改革阻力時(shí)，上級(jí)政策設(shè)計(jì)部門沒有及時(shí)跟進(jìn)處理政策張力。典型的矛盾是中央政策與產(chǎn)權(quán)制度改革的具體實(shí)施之間的矛盾。城北區(qū)制定的產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案要求基層按照“增人不增地，減人不減地”的方式進(jìn)行，但是上層沒有確定的政治支持，這導(dǎo)致基層不敢放開手腳。

比如東保村一個(gè)婦女上訪，要求對把戶口留在村莊的外嫁女確定分地權(quán)利，她寫上訪信到省婦聯(lián)，省婦聯(lián)把信轉(zhuǎn)到市委，市委解釋說對于這樣的人口政策支持她分到土地，并沒有及時(shí)對基層新出現(xiàn)的“爭議人口”進(jìn)行解答。對東保村清理出來的17種爭議人口，村里堅(jiān)持要按照“村規(guī)民約”來進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也認(rèn)為要按照“村民自治”的方式，但是這與法律法規(guī)相矛盾，政策上沒有及時(shí)回應(yīng)這樣的矛盾問題。

（2）基層治理的總體危機(jī)

每一次分地，都不僅是重新調(diào)整人地關(guān)系，而且是村莊一個(gè)時(shí)期治理問題的全面梳理，因此不能期待“一事一議”。搞產(chǎn)權(quán)制度改革不僅僅解決如何確人確地的問題，而且要積極回應(yīng)人民群眾的各種訴求。東保村調(diào)研發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革陷入困境的一個(gè)重要原因是鄉(xiāng)村治理出了總體性問題，表現(xiàn)在地方勢力崛起和村級(jí)治理混亂的問題。

一個(gè)表現(xiàn)是機(jī)動(dòng)地這一重要的公共資源，已經(jīng)為惡人、混混占據(jù)多年，群眾要求產(chǎn)權(quán)制度改革可以解決這一問題。東保村是一個(gè)原子化村莊，群眾并不能團(tuán)結(jié)起來對抗惡人、混混的力量，期待國家政權(quán)力量介入恢復(fù)公正，但是國家似乎并不介入。據(jù)調(diào)查，1組有300畝機(jī)動(dòng)地在98年左右開挖為魚池，承包給十來戶村民，后來這些村民陸續(xù)不愿意交租金，導(dǎo)致群眾意見很大。1組一直以來依靠機(jī)動(dòng)地的承包金來支付公共品供給費(fèi)用，每年需要2萬元左右，而近幾年這筆錢只能收取幾千元，群眾要求收回魚塘，廢除承包合同，重新公平發(fā)包。在這種很難過情況下，如果盲目地推行土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)則產(chǎn)權(quán)制度改革就相當(dāng)于固化既有的不公平，多數(shù)群眾就不會(huì)支持產(chǎn)權(quán)制度改革。

另外一個(gè)問題是基層政權(quán)不改革是否能夠順利進(jìn)行下去寄托在混混這一“威懾力量”“有執(zhí)行力的人”那里，依靠群眾成為一句空話，群眾沒有國家政權(quán)的支持，就難以發(fā)動(dòng)起來。東保村徐書記以前是一個(gè)大混混，在80年代嚴(yán)打期間坐過牢，后來作為私人老板到處承包工程，收入一年有幾十萬元。2009年，他看準(zhǔn)了國家自上而下準(zhǔn)備向村莊輸入項(xiàng)目資源的商機(jī)，迅速入黨當(dāng)上村支部書記。他在村莊中居于中心位置，無人挑戰(zhàn)他的權(quán)力，他依靠鐵腕治村，拉攏了村內(nèi)許多“小混混”。不過他是一個(gè)最大的“謀利型經(jīng)紀(jì)”：他一上來就強(qiáng)行推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)并從中收取管理費(fèi)達(dá)到每畝100元，他利用私人關(guān)系跑資爭項(xiàng)拉到3000余萬元投入農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，但是沒有產(chǎn)生多少效率，建設(shè)的大多數(shù)房屋賣給城里人作“小產(chǎn)權(quán)房”，他依靠這種途徑獲得巨額的灰色收入。

基層政權(quán)把產(chǎn)權(quán)改革放入東保村，是因?yàn)樵摯鍟泬蚝萦袌?zhí)行力，因?yàn)榘颜邔?shí)施委托給他所代表的暴力力量，這引起了農(nóng)民群眾的畏懼，而不敢站出來說直話。1組產(chǎn)權(quán)制度改革理事會(huì)老黨員余順生說“土改有土改政策有王法，而我們現(xiàn)在沒有約束，能分不能分要講原則，上面要支持正義主持公道，不然哪個(gè)出來說呢？要受錘子（拳頭），下面不愿意得罪人，現(xiàn)在干部不愿意搞…起碼要有一個(gè)工作隊(duì)介入，因?yàn)楣ぷ麝?duì)不同于村里的干部，工作隊(duì)做完工作可以走，而我們還要長期生活在一起，一塊住，得罪人不好，這涉及到子孫?！?/p>

五、政策建議

E市東保村作為產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，試圖探索出一條產(chǎn)權(quán)制度改革順利推進(jìn)的道路，實(shí)踐上改革遭遇困境。其中原因不僅在制度設(shè)計(jì)，還在于鄉(xiāng)村治理的總體性問題。以下從制度設(shè)計(jì)和基層組織建設(shè)兩個(gè)角度提出政策建議。

（1）產(chǎn)權(quán)制度改革要適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展階段，要與既有政策話語形成銜接，保持重大改革的嚴(yán)肅性。

新一輪產(chǎn)權(quán)制度改革就是新一輪土改，這一輪土改的核心概念是“明晰產(chǎn)權(quán)、市場流轉(zhuǎn)”，這與大多數(shù)村民其實(shí)是無關(guān)的。農(nóng)民正在發(fā)生快速的分化，一部分農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)村，依靠務(wù)工經(jīng)商衛(wèi)生，而大部分農(nóng)民仍然保持著半工半耕的家計(jì)模式，即中老年人在家里務(wù)農(nóng)，而年輕子女在外務(wù)工經(jīng)商，兩種經(jīng)濟(jì)共同支撐起體面而有尊嚴(yán)的家庭經(jīng)濟(jì)生活。

承包地的確權(quán)，因此存在一部分群眾從出現(xiàn)眾多的無地人口出發(fā)要求調(diào)整土地，一部分群眾要求保持二輪延包30年不變的既有格局。前者具有道義上的正當(dāng)性，后者則有法律的合法性。筆者認(rèn)為應(yīng)保持二輪延包30年不變和土地承包法確定的內(nèi)容不宜變動(dòng)，否則破壞了土地制度法律的嚴(yán)肅性，導(dǎo)致村莊的價(jià)值極大混亂。同時(shí)承諾無地人口在30年承包期之后就可以重新分配土地，防止土地分配嚴(yán)重不平均。

土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度，輕易的一再變革造成農(nóng)村土地制度的混亂，不利于農(nóng)村政治社會(huì)和諧。政治社會(huì)的穩(wěn)定依賴基本經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度如果按照理念的不斷更新而不斷地從“改革”走向“改革”，改革成為合法性本身，那么就不利于政治社會(huì)穩(wěn)定。目前的集體所有、農(nóng)戶均分承包的家庭承包制度是有利于三農(nóng)發(fā)展的優(yōu)越制度，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。

（2）產(chǎn)權(quán)制度改革要依靠基層組織，充分發(fā)揮群眾的積極性，基層政權(quán)依靠大多數(shù)群眾而不是選擇少數(shù)混混來推進(jìn)。

依靠群眾就要回應(yīng)多數(shù)群眾的訴求。在東保村，調(diào)研發(fā)現(xiàn)多數(shù)群眾要求“產(chǎn)權(quán)制度改革”要推進(jìn)，得首先恢復(fù)公正的機(jī)動(dòng)地這一集體資源的承包格局，即把被侵占的集體機(jī)動(dòng)地收回來?；鶎诱?quán)并不回應(yīng)這一迫切的問題，而是僅僅考慮政策如何執(zhí)行下去?；鶎诱?quán)如果不回應(yīng)群眾提出的問題，那么就也不會(huì)有群眾多數(shù)的配合。同樣如果國家不在政治上給有正義感的老黨員以支持，則他們就會(huì)如同一般群眾一樣成為沉默的大多數(shù)，既有的不公正就會(huì)持續(xù)下去，并在產(chǎn)權(quán)制度改革中固化。

基層組織體系是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)推行的依靠，土改以來依靠“貧下中農(nóng)”為主體的基層組織體系正在發(fā)生危險(xiǎn)的變化，在東保村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)為灰色力量大量進(jìn)入基層組織，充任村干部，對上對接基層政權(quán)，對下面對農(nóng)民群眾，農(nóng)民與國家從此橫亙一個(gè)危險(xiǎn)的中間層。他們進(jìn)入基層組織，目的是為了從集體資源、從國家項(xiàng)目資源中獲得巨額利潤。

傳統(tǒng)的村干部不能擺平村莊的釘子戶，也不能適應(yīng)自上而下的國家政策執(zhí)行的要求，基層政權(quán)于是就支持新的有灰色氣質(zhì)的混混上臺(tái)，雖然短期內(nèi)可以依靠他們的暴力氣質(zhì)推進(jìn)各類政策，但是長期以來基層政權(quán)合法性就會(huì)流失，群眾認(rèn)為基層政權(quán)與黑社會(huì)混在一起，不會(huì)有公平公道。產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到群眾的切身利益，如果基層政權(quán)依靠混混這一邊緣力量來推行改革，則改革必將遭到多數(shù)群眾的抵制。多數(shù)群眾沒有公開的抵抗，也會(huì)出現(xiàn)頻發(fā)的日常抵抗，阻礙“不公正”的改革進(jìn)行。

（作者簡介：夏日，男，（1992—），湖北黃石人，中南民族大學(xué)民族和社會(huì)學(xué)院。研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)）

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