■熱點(diǎn)問(wèn)題:農(nóng)村水利建設(shè)

湖南位于我國(guó)東南腹地，長(zhǎng)江中游以南，地形復(fù)雜，河網(wǎng)密布，總體上雨量充沛但時(shí)空分布不均，水災(zāi)與旱災(zāi)（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩災(zāi)”）一直是主要的自然災(zāi)害。特別是近年來(lái)，受全球氣候變暖等因素影響，湖南“兩災(zāi)”出現(xiàn)的頻率明顯上升，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。 一、湖南“兩災(zāi)”防范與水利建設(shè)現(xiàn)狀憂(yōu)喜交加建設(shè)防范“兩災(zāi)”體系，推進(jìn)水利建設(shè)與改革發(fā)展，湖南從來(lái)不曾懈怠，并取得了很大成效，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求相比，還存在不小差距，有些問(wèn)題與矛盾還十分突出。 1.年年抗災(zāi)力度很大，但兩災(zāi)危害頻頻發(fā)生 省委、省政府歷來(lái)高度重視“兩災(zāi)”防范工作，切實(shí)強(qiáng)化指揮系統(tǒng)建設(shè)，努力健全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)每年的防汛抗旱都提前研究部署，精心組織，動(dòng)員各方力量，整合各種資源，投入巨大的人力、物力和財(cái)力，千方百計(jì)確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和水利工程安全。以2011年抗旱為例，1-5月全省出動(dòng)139萬(wàn)人次，投入應(yīng)急抗旱資金4.44億元；7-8月全省又出動(dòng)85萬(wàn)人次，投入抗旱資金4.8億元。 大力度的抗災(zāi)措施，為抵御洪澇干旱災(zāi)害提供了有力支撐和保障，但湖南“兩災(zāi)”危害卻并沒(méi)有因此而有所減弱。以近幾年為例，2009年秋干旱爆發(fā)，湘江部分河段最低水位創(chuàng)歷史新低，88.5萬(wàn)人出現(xiàn)臨時(shí)飲水困難；2010年入汛后連續(xù)發(fā)生多次洪澇災(zāi)害，全省共有44個(gè)縣市多達(dá)6次以上重復(fù)受災(zāi)；2011年上半年眾多地區(qū)發(fā)生干旱，6月上旬又出現(xiàn)嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，7月份又出現(xiàn)50年一遇的旱情，數(shù)十萬(wàn)人飲水困難，半數(shù)以上國(guó)土面積遭受旱災(zāi)。 2.大江大湖治理全面加強(qiáng)，但山塘小河問(wèn)題很多 改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1998年特大洪災(zāi)后，湖南全面加強(qiáng)了對(duì)大江大湖的治理，在此后的8年中，洞庭湖區(qū)11個(gè)重點(diǎn)堤垸得到重點(diǎn)整治，142公里長(zhǎng)江干堤全面整治竣工，333個(gè)堤垸的平垸行洪、移民建鎮(zhèn)工作完成，“四水”治理全面實(shí)施，87個(gè)市縣區(qū)啟動(dòng)城市防洪工程建設(shè)，興建防洪堤314公里，皂市樞紐、江埡樞紐等大型工程建設(shè)成效顯著，大江大湖的防洪保安能力得到很大提高。但農(nóng)村的山塘小河等問(wèn)題多多。調(diào)查顯示，實(shí)行家庭聯(lián)系承包責(zé)任制后，農(nóng)村基本上沒(méi)有新建山塘，舊有的大多數(shù)山塘由于缺乏必要的清理維護(hù)，塘堤滲漏，容量日益減少，蓄水能力不充分，遇水則澇，遇旱則干，逐漸失去了排澇、蓄水、灌溉能力；在農(nóng)村分布廣泛的小河，由于水土流失以及大量的生產(chǎn)生活污水和垃圾排入河道，致使通行不暢，河床嚴(yán)重淤積。 3.水利投入連年增加，但現(xiàn)實(shí)需求難以滿(mǎn)足 隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是20世紀(jì)90年代后國(guó)家對(duì)湖南水利投入的加大，全省持續(xù)掀起了治水興湘的熱潮，水利投入大幅增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，全省累計(jì)投入各類(lèi)水利建設(shè)資金430億元，是“十五”期間的2.24倍。截至2011年7月底，本年湖南共獲得中央超過(guò)65億元的水利投入，居全國(guó)第一，預(yù)計(jì)全年水利總投入將達(dá)到200億元。 盡管水利投入連年增加，但仍難以滿(mǎn)足湖南水利發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。主要表現(xiàn)在：當(dāng)前湖南防洪減災(zāi)體系依然薄弱，仍有列入國(guó)家規(guī)劃的1070座小（1）型、2860座小（2）型病險(xiǎn)水庫(kù)亟待治理；四水流域和洞庭湖區(qū)城市堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，湖區(qū)蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后，水庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，抗御極端自然災(zāi)害的能力不足；水利投入面仍較窄，山塘小河等小型農(nóng)田水利設(shè)施亟待大量的資金投入；資源型缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水現(xiàn)象同時(shí)存在，水污染治理、水土流失治理、農(nóng)田灌溉體系改造任務(wù)十分艱巨、資金缺口大；基層水利服務(wù)能力較低，基層水管單位人員經(jīng)費(fèi)和維護(hù)費(fèi)得不到穩(wěn)定保障，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，工作人員生活都十分困難。 4.基層水利隊(duì)伍人員過(guò)剩，但專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重短缺 經(jīng)過(guò)多年的改革發(fā)展，湖南水利事業(yè)管理已經(jīng)形成了比較完善的行政組織結(jié)構(gòu)，建立起了一支龐大的基層水利隊(duì)伍。但當(dāng)前基層水利隊(duì)伍普遍存在人員過(guò)剩和專(zhuān)業(yè)人才短缺的矛盾。一方面，基層水利機(jī)構(gòu)特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站和工程管理單位普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、超編超員現(xiàn)象，另一方面，基層水利隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題凸顯，年齡老化、素質(zhì)較低、技術(shù)斷層現(xiàn)象普遍存在。如嘉禾縣水利局主要業(yè)務(wù)股室專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才僅為7人。全縣632名鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人員中，大學(xué)本科學(xué)歷僅為29人（其中非水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)函授本科27人），具有副高級(jí)職稱(chēng)的僅2人（非水利類(lèi)），高級(jí)工程師（政工師）僅1人，中級(jí)職稱(chēng)的38人，其中非水利專(zhuān)業(yè)工程師23名，在崗位的只有8名。 5.預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制逐漸完善，但地質(zhì)災(zāi)害與氣候?yàn)?zāi)害的防范缺乏有機(jī)整合 為加強(qiáng)對(duì)“兩災(zāi)”的預(yù)警預(yù)報(bào)能力，1999年湖南便啟動(dòng)了“湖南省防洪天氣預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)”，近年來(lái)大力推進(jìn)建設(shè)新一代天氣雷達(dá)監(jiān)測(cè)網(wǎng)、縣級(jí)氣象信息衛(wèi)星廣播接收站建設(shè)、手機(jī)氣象預(yù)報(bào)預(yù)警短信服務(wù)、區(qū)域氣象觀測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，建成了連接省、市、縣三級(jí)氣象部門(mén)的氣象通信網(wǎng)絡(luò)和實(shí)時(shí)氣象信息共享應(yīng)用平臺(tái)，極大地提升了氣象預(yù)報(bào)預(yù)警和服務(wù)能力。同時(shí)，湖南加強(qiáng)了水利信息化系統(tǒng)建設(shè)，各地普遍編制了重大氣象災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急預(yù)案，并確立了組織指揮體系，全面提高了應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害的綜合管理水平和應(yīng)急處置能力。但地質(zhì)災(zāi)害與氣候?yàn)?zāi)害的防范還缺乏有機(jī)整合，難以有效降低“兩災(zāi)”的危害。據(jù)調(diào)查，目前湖南各地的氣候預(yù)警預(yù)報(bào)與地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)警預(yù)報(bào)基本上處于分裂狀態(tài)，各地對(duì)地質(zhì)災(zāi)害辨識(shí)能力和避讓意識(shí)還很薄弱，對(duì)各類(lèi)地質(zhì)災(zāi)害的設(shè)防能力比較低，許多災(zāi)害隱患點(diǎn)缺乏監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施，特別是不少地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)分布于偏遠(yuǎn)農(nóng)村和山區(qū)，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)和隱患點(diǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警還比較欠缺。大量城鄉(xiāng)工程建設(shè)單位只重視工程施工，不重視地質(zhì)狀況勘查和地災(zāi)隱患排查，往往選址在地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，發(fā)生洪澇災(zāi)害極易造成重大損失。 6.政府投資水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急迫，但農(nóng)民與社會(huì)投資積極性不足 近年來(lái)，隨著極端天氣發(fā)生頻率越來(lái)越高，政府投資水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越急迫，不僅每年通過(guò)公共財(cái)政投入大量資金，而且出臺(tái)了一系列改革措施和優(yōu)惠政策，想方設(shè)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)投資的積極性，致力于整合多方面資源全面推進(jìn)水利建設(shè)。 與政府投資心態(tài)相反的是，農(nóng)民和社會(huì)投資積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在種的是“責(zé)任田”，用的卻是“大鍋水”，一家一戶(hù)的耕作方式，加上當(dāng)前“增產(chǎn)不增收”的農(nóng)業(yè)困境，使農(nóng)民對(duì)于水利這類(lèi)公益性設(shè)施既不愿出錢(qián)也不愿出力。由于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)、效率低的特點(diǎn)，加上缺乏足夠的優(yōu)惠政策支持，社會(huì)資本也缺乏投資熱情，除了以養(yǎng)殖為目的的塘壩外，其他類(lèi)型的水利設(shè)施難以吸引社會(huì)資本的目光。 二、構(gòu)建創(chuàng)新高效的治水興湘體制機(jī)制 要解決當(dāng)前面臨的諸多問(wèn)題，必須從湖南實(shí)際出發(fā)，健全體制機(jī)制，采取有力措施，全面推動(dòng)治水興湘實(shí)現(xiàn)新的跨越。 1.健全水利建設(shè)的多元投入機(jī)制 一是明確政府水利投入的責(zé)任。各級(jí)政府要逐年增加對(duì)水利建設(shè)的投入，省級(jí)財(cái)政要加大對(duì)種糧大縣、水旱災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的水利建設(shè)投入力度，突出重點(diǎn)，兼顧全�。灰�明確各級(jí)財(cái)政水利建設(shè)的投入責(zé)任，根據(jù)各地的具體情況，明確省級(jí)與地方各級(jí)財(cái)政承擔(dān)水利建設(shè)的任務(wù)，保證財(cái)政對(duì)水利建設(shè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。 二是建立農(nóng)村水利投入的整合機(jī)制。改變當(dāng)前多龍治水的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌各類(lèi)水利專(zhuān)項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、扶貧資金、以工代賑等用于水利建設(shè)的資金，深化水利管理體制改革，構(gòu)建多元資金統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村水利投入機(jī)制。 三是培育水利社會(huì)投入主體。堅(jiān)持“以補(bǔ)助投、民辦公助”的方針，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，利用政策補(bǔ)助引導(dǎo)市場(chǎng)投入，對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)采用“民辦公助”方式給予財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)企業(yè)投資水利設(shè)施建設(shè)，在其融資、貸款上給予扶持，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)給予稅收等方面的優(yōu)惠，以此推進(jìn)政府與市場(chǎng)投入的有機(jī)對(duì)接。 四是建立健全農(nóng)民投工投勞的長(zhǎng)效機(jī)制。完善“一事一議”制度，加大以獎(jiǎng)代補(bǔ)、項(xiàng)目補(bǔ)助的財(cái)政投入力度，鼓勵(lì)創(chuàng)建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等合作組織，組織引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)直接受益的水利設(shè)施建設(shè)投工投勞。加快農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，在不改變集體所有性質(zhì)的前提下，賦予農(nóng)民投資者經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，激勵(lì)農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)民合作投入，建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。 2.建立山塘小河治理的政府考核體系 一是明確山塘小河治理目標(biāo)。樹(shù)立民生水利意識(shí)，把山塘小河治理列入縣鄉(xiāng)政府管理目標(biāo)，改變注重大型水利工程建設(shè)忽視山塘小河治理的現(xiàn)狀，在水利建設(shè)資金分配、工作安排、人員配置上向山塘小河的治理傾斜，建立完善治理規(guī)劃與實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真組織實(shí)施。 二是強(qiáng)化山塘小河治理責(zé)任。把山塘小河治理工作作為民生工程考核的重要指標(biāo)，落實(shí)縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，對(duì)相關(guān)責(zé)任人在政績(jī)考核和評(píng)優(yōu)評(píng)先中突出山塘小河的治理業(yè)績(jī)，構(gòu)建以山塘小河治理與管護(hù)為核心的基層水利服務(wù)體系。 三是建立山塘小河治理督查機(jī)制。建立山塘小河治理的定期評(píng)估機(jī)制，開(kāi)展多層次、多方位的督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，調(diào)整措施。建立山塘小河統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)體系以及公報(bào)制度，加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，健全農(nóng)民群眾監(jiān)督參與機(jī)制，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，著力改變山塘小河現(xiàn)狀。 3.建立地質(zhì)與氣候相匹配的災(zāi)害防范信息體系 一是強(qiáng)化災(zāi)害防范信息的管理。水利部門(mén)要加強(qiáng)與氣象部門(mén)、地質(zhì)單位的協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，對(duì)氣候、地質(zhì)災(zāi)害信息進(jìn)行整合，加強(qiáng)分工合作，以縣市為單位，建立相對(duì)獨(dú)立、反應(yīng)靈敏、覆蓋全面的信息管理體系。 二是拓展地質(zhì)與氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布渠道。各相關(guān)部門(mén)要按照分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，密切配合，建立覆蓋面廣、響應(yīng)及時(shí)的安全災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息發(fā)布渠道，使用衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)、電視、有線(xiàn)無(wú)線(xiàn)電話(huà)、傳真、短信、報(bào)警器等多種現(xiàn)代公眾信息傳播手段,及時(shí)準(zhǔn)確地向社會(huì)公眾提供氣象、水文、地質(zhì)數(shù)據(jù)。 三是提升災(zāi)害信息科技能力。進(jìn)一步完善氣象與地質(zhì)科技創(chuàng)新體系，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警先進(jìn)技術(shù)研發(fā)，提升災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)防能力；按照國(guó)家和省里制定的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)站設(shè)備、軟硬件平臺(tái)、機(jī)房及會(huì)商環(huán)境等重要設(shè)施設(shè)備和信息系統(tǒng)建設(shè)；注重加強(qiáng)科技人才隊(duì)伍建設(shè)，尤其是基層科技人才隊(duì)伍建設(shè)。四是增強(qiáng)災(zāi)害信息的服務(wù)能力。加強(qiáng)中小河流防洪區(qū)、山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警服務(wù)，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與規(guī)劃服務(wù)，提高基層氣象臺(tái)、地質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)預(yù)警信息發(fā)布和服務(wù)能力。 4.構(gòu)建水利專(zhuān)業(yè)人才向農(nóng)村基層傾斜的政策體系 一是做好人才規(guī)劃工作。要加強(qiáng)對(duì)基層水利專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的研究，根據(jù)各地實(shí)際制定人才規(guī)劃，作為重點(diǎn)納入當(dāng)?shù)厝瞬抨?duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)組織、人事、編制部門(mén)，開(kāi)辟綠色通道，為基層水利系統(tǒng)引進(jìn)緊缺人才提供便利條件。 二是制定優(yōu)惠政策，不拘一格引進(jìn)人才�；鶎诱�府要制定水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)特殊政策，如對(duì)引進(jìn)的優(yōu)秀人才提供住房、子女上學(xué)、生活補(bǔ)助等，營(yíng)造良好的環(huán)境，使其安心基層，服務(wù)水利。 三是改革用人制度，完善分配政策。要深化基層水利系統(tǒng)人事分配制度改革，結(jié)合實(shí)際做好專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置工作，克服收入分配上的論資排輩、平均主義，引導(dǎo)收入分配向?qū)�業(yè)技術(shù)崗位、關(guān)鍵崗位傾斜，適當(dāng)拉開(kāi)分配檔次，體現(xiàn)知識(shí)和人才的價(jià)值。四是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)畢業(yè)生服務(wù)基層。通過(guò)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)各高校擴(kuò)大水利相關(guān)專(zhuān)業(yè)招生規(guī)模，以對(duì)口支援、合作辦學(xué)等多種形式為基層輸送專(zhuān)業(yè)人才。加強(qiáng)對(duì)高校畢業(yè)生服務(wù)基層的政策激勵(lì)，鼓勵(lì)高校水利相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生服務(wù)基層水利事業(yè)。 5.完善生態(tài)環(huán)境治理和水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的政策法規(guī) 一是強(qiáng)化依法治水理念。要充分利用依法治省的大環(huán)境，加強(qiáng)水利法律法規(guī)及政策宣傳，按照《湖南省行政程序規(guī)定》和《中華人民共和國(guó)水法》的要求，推進(jìn)水利依法行政和依法治水工作，簡(jiǎn)約行政審批環(huán)節(jié)，規(guī)范治水行為，加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)水資源的合理開(kāi)發(fā)、節(jié)約利用和有效保護(hù)。 二是完善地方政策法規(guī)。根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善地方性配套法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，制訂完善流域水資源管理、水資源開(kāi)發(fā)利用、水資源費(fèi)征收、污染物排放限制、破壞生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償賠付、防汛和防旱等地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。注重引導(dǎo)和組織各種社會(huì)力量開(kāi)發(fā)水利和防治水害，協(xié)調(diào)處理用水矛盾，監(jiān)督、限制不合理的開(kāi)發(fā)水資源、破壞水環(huán)境和危害農(nóng)民的利益行為。 三是完善村民自治的鄉(xiāng)規(guī)民約。農(nóng)民是水生態(tài)治理保護(hù)和水資源利用的核心力量，要充分發(fā)揮他們的主體積極性。建立和完善村民治水的自治體系，尊重農(nóng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約，利用鄉(xiāng)規(guī)民約推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、“兩災(zāi)”防范和水利建設(shè)的自治化、民主化和有序化。 四是加大執(zhí)法力度。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省內(nèi)頒布實(shí)施的各項(xiàng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、政策，加大水利部門(mén)水政執(zhí)法和部門(mén)間聯(lián)合執(zhí)法力度。全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，加大對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的執(zhí)法監(jiān)督力度。

（作者系湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院研究員、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀博士；本文系湖南省水利廳支持的課題成果之一，要感謝課題組顧問(wèn)唐之享和課題組組長(zhǎng)賀培育以及課題組成員王文強(qiáng)、陸福興、張黎、范東君的貢獻(xiàn)。）

（此為原稿，與書(shū)刊有出入）

文章來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》第15期 湖南人民出版社

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